Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Financiële risico's (top 10)

Provinciale Staten (PS) hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen. In december 2018 is het investeringskrediet verhoogd. In het weerstandsvermogen is op basis van een Monte Carlo risicoanalyse een risicobedrag van € 4,0 mln. opgenomen. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend. In september 2022 is het inpassingsplan voor de MSNF onherroepelijk geworden. De volgende stap in de daadwerkelijke realisatie van de MSNF is het starten van de aanbestedingsprocedure. Hiertoe dient er voldoende investeringskrediet te zijn en een sluitende businesscase met een acceptabele terugverdientermijn. In het vierde kwartaal van 2022 is hiertoe een geactualiseerde raming gemaakt. De uitkomst daarvan was dat het investeringskrediet niet toereikend zou zijn. In juli 2023 hebben PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. In juni 2024 is bij het vaststellen van de jaarstukken 2023 door PS besloten om in de ‘Brede Bestemmingsreserve’ € 2 mln. te oormerken voor MSNF om mogelijke aanloopverliezen voor de realisatie van MSNF te dekken.

In 2024 is gewerkt aan de voorbereiding van de aanbestedingsprocedure en het opstellen van de privaatrechtelijke overeenkomsten. Voorwaarde voor het aangaan van een overeenkomst is dat een integriteitstoets met goed gevolg is doorlopen. Bij één van de MSNF partij is die toetsing nog niet afgerond. Hierop hebben GS begin september 2024 besloten om met alle partijen de overeenkomst aan te vullen met de kanttekening dat in de overeenkomsten de Bibob clausule wordt aangescherpt (positief doorlopen bibob-toetsing als opschortende voorwaarde). Deze aanpassing en overeenstemming hierover met de verschillende partijen kent een behoorlijke doorlooptijd en heeft tot gevolg dat de overeenkomsten nog niet getekend zijn (ultimo 2024). Getekende overeenkomsten voor alle percelen is een randvoorwaarde vanuit PS om te starten met de aanbesteding. Wanneer de overeenkomsten getekend zijn, kan er op korte termijn gestart worden met de aanbestedingsprocedure.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.

De geraamde kosten voor de realisatie van de MSNF zijn de laatste jaren fors zijn gestegen. De geraamde inkomsten (marktconforme canon) zijn weliswaar ook gestegen, maar in absolute zin minder hard dan de kosten. Daarmee is het benodigde investeringskrediet toegenomen en de looptijd van de businesscase langer dan een aantal jaren geleden. Bij de besluitvorming over het investeringskrediet (in juli 2023) is ook ingegaan op de looptijd van de businesscase en de financieringsrisico’s. Toen is besloten om de risicoreservering in het weerstandsvermogen onveranderd te laten. Eventuele tegenvallers in de businesscase kunnen opgevangen worden binnen de afspraken van de erfpachtovereenkomst. Om te voorkomen dat de looptijd te lang wordt worden verschillende beheersmaatregelen genomen.

Vanwege de financiële omvang zal externe financiering nodig zijn. Met als gevolg een renterisico. Wanneer de rente hoger is dan dat wij hebben geraamd zal de terugverdientijd toenemen.

In 2025 start de aanbestedingsprocedure. Wanneer die is afgerond wordt de risicoberekening geactualiseerd, omdat het op dit moment nog niet tot betere inzichten leidt.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

Aanbestedingsfase
Voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk;
• met de individuele bedrijven en het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten;
• er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is;
• pas op het moment dat de contracten zijn getekend en de aanbesteding is geslaagd zal externe financiering daadwerkelijk worden aangetrokken. Daardoor wordt voorkomen dat er rentelasten zijn zonder dat die kunnen worden vergoed vanuit de opbrengsten (uit erfpacht).
  Om het renterisico te beperken zijn wij voornemens om de rente zo lang mogelijk vast te zetten, wanneer dat past binnen de businesscase. Er is dan ook meer zekerheid over de financieringslast.

Realisatie- en exploitatiefase :

• begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling;
• periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS;
• voor de monitoring van de voortgang wordt aangesloten bij de reguliere P&C cyclus.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP).
De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van de omvang van de overtreding, het omzetniveau en de soort overtreding.
De gegevensverwerkingen, die plaatsvinden binnen de provincie, hebben met name betrekking op eigen medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is ongewijzigd gebleven omdat in 2024 is gebleken dat de borging van privacy nog steeds om nog meer aandacht en acties vraagt. Het verbeterplan loopt als onderdeel van het programma 'Digitale Weerbaarheid'.
De financiële impact is ongewijzigd gebleven op basis van een interne AVG-compliance analyse. De uitkomsten daarvan zijn gekwantificeerd aan de hand een uitgevoerd self assessment op basis van het boetebesluit 2023 van de Autoriteit Persoonsgegevens
(wetten.nl - Regeling - Boetebeleidsregels Autoriteit Persoonsgegevens 2023 - BWBR0049034 (overheid.nl) ). De interne audit op de Wet politiegegevens (WPG) laat ook een verhoogd risico zien. Een verbeterplan voor implementatie van deze wet loopt sinds april 2024.

Op risicovolle processen worden Data Protection Impact Assessments (risicoanalyse) uitgevoerd. De meeste zijn in een vergevorderd stadium en voor toekomstige DPIA’s is externe capaciteit ingeregeld.

• Het verwerkingsregister wordt aangevuld en geactualiseerd.
• De implementatie van de Wet politiegegevens vindt momenteel plaats naar aanleiding van uitgevoerde externe audit.
• Er wordt gewerkt aan implementatie van de EU AI Act (algoritme register).
• Er wordt gewerkt aan een camerabeleid.
• Er is een part time privacy officer aangesteld om beter aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent. Dit valt onder het ambtelijk vakmanschap/digitale weerbaarheid. Een meerjarige programmatische aanpak ondersteunt door een externe partij is aanbesteed en gestart januari 2025. Voor nieuwe medewerkers zal dit een verplicht onderdeel worden in het zogenaamde OnBoarding proces, zoals de wet dat voorschrijft.

Door de toenemende digitalisering – in de bedrijfsvoering, maar vooral ook steeds meer in de primaire processen - worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden. Bovendien wordt op basis van de Europese NIS2 richtlijn vanaf oktober 2025 de nieuwe Nederlandse implementatiewet CBW (=Cyber Beveiliging Wet) van kracht. Daarin wordt een zorgplicht, meldplicht en toezicht op naleving van kracht.

Omdat de provincie ook voor de maatschappijkritische infrastructuur beheert (zoals de procesbesturing van bruggen, sluizen en verkeer regelinstallaties, wordt naar verwachting ook de Europese CER richtlijn, middels de nieuwe Nederlandse implementatiewet WWKE (Wet Weerbaarheid Kritieke Entiteiten) van kracht (via IenW).
Ook daarin is een zorgplicht, meldplicht en toezicht op de naleving opgenomen.

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen en is in 2024 met 30% toegenomen ten opzichte van 2023. Te noemen oorzaken hebben betrekking op de toename in het aantal wereldwijde cyberdreigingen, in softwarematige kwetsbaarheden en door onbewust/onbekwame medewerkers. Mede door het verloop in medewerkers en verschillende externe inhuur wordt dit effect versterkt.
In het bijzonder vraagt geheime en vertrouwelijk informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerden) de aandacht. Ook onjuiste of onvolledige informatie kan direct invloed hebben op maatschappelijke inrichtingskeuzes.

De ingezette digitale transformatie vergroot het risico, de verrichtte inspanningen om de digitale weerbaarheid te verhogen, verlagen het risico. De kans is per saldo gelijk gebleven ten opzichte van jaarrekening 2023 op 30%.

De kans op het voltrekken van het risico handhaven we op 30%, gezien enerzijds de snelle ontwikkelingen, zoals nieuwe Europese wetten op het gebied van cybersecurity en anderzijds de trage voortgang van de implementatie daarvan, alsmede de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit. De financiële impact handhaven we op hetzelfde niveau, er is een nieuw risico op een boete op basis van de (vernieuwde) wet CBW, de reeds verrichtte inspanningen qua digitale weerbaarheid compenseren dit enigszins. Feit blijft dat een cyberaanval direct kan leiden tot een ernstige verstoring van kerntaken van de provincie. Indirecte kosten kunnen betrekking hebben op extra personele inzet en/of vervanging van IT-apparatuur.
De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• (verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO);
• implementatie van het internationale normenkader ISO 27001;
• uitvoering van risicomanagement op de basis faciliteiten van informatieverwerking;
• uitvoering en implementatie van het uitvoeringsplan Digitale weerbaarheid;
• bewustwording binnen de organisatie vergroten, wat een wettelijke verplichting wordt in 2024 is geworden.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een innovatiepaviljoen op het terrein waar in 2022 de Floriade heeft plaatsgevonden. Het innovatiepaviljoen is functioneel onderdeel van de Flevo Campus. De voorlopige uitgangspunten voor het gebruik van het pand zijn:

• hoofdzakelijk het faciliteren van vergaderingen (dependance provinciehuis);
• het innovatiepaviljoen blijft in eigendom van de provincie;
• het beheer van het innovatiepaviljoen is intern belegd.

De voornaamste (resterende) risico’s:

• afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat een deel van de omzetbelasting over de bouwkosten terugbetaald moet worden (kostenverhoging). Bij behoud van het pand voor honderd procent eigen gebruik door de provincie tot en met minimaal 2030 is de verwachting dat er geen omzetbelasting moet worden terugbetaald. Hierover is fiscaal advies ingewonnen bij EFK Belastingadviseurs;
• een eventueel besluit om het pand toch te verkopen zal leiden tot een afwaardering, vanwege de lager geschatte marktwaarde. Dit wordt ingeschat op € 1,3 mln.;
• er is sprake van een juridisch geschil over de mate van duurzaamheid en toekomstbestendigheid van de gebruikte materialen tijdens de bouw van het innovatiepaviljoen. De gerechtelijke uitspraak hieromtrent is in 2024 in het voordeel van de provincie besloten. Er is overeenkomstig geen risicobedrag of financiële middelen op de balans gereserveerd.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, waaronder het duurzaam gebruik van het pand als dependance, werklocatie en vergaderfaciliteit.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van een deel van het bedrijventerrein is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit voor Lelystad Airporten door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond en de stijgende marktprijzen is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald en tevens is de afronding van LAB 1 in zicht. Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft wel invloed op het onderdeel grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de stijgende marktprijzen. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. en deze lopen beide af op 28 december 2025.

Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2024) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders en afgesproken is welke investeringsbeslissingen vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders;
• de kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering;
• de grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd;
• voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen;
• per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk (per kwartaal) als bestuurlijk geëvalueerd en besproken (per half jaar);
• SRE (Schiphol Real Estate) heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland een nieuwe fase ingegaan. In 2024 is de opgave 'Digitalisering' gestart. De Informatiestrategie 2024-2028 is tot stand gekomen.
De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat de komende jaren in snel tempo voort. Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle opgaven met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde (bedrijfsvoering) processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op € 2,5 mln.

De provincie heeft diverse beheersmaatregelen onderhanden:

• actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s 'informatiebeveiliging',
• 'informatiebeheer' en 'data' middels de nieuw opgestelde Digitaliseringsstrategie;
• ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden;
• interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (AAC Digitalisering);
• continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen.
Met ingang van 01-01-2024 wordt jaarlijks door PROAmbt een actuariële berekening ten tijde van het opstellen van de jaarrekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld.

De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen.
Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Per 2028 zal bovengenoemde voorziening APPA worden ondergebracht bij het ABP, consequentie daarvan zal zijn dat de financiën binnen de voorziening wordt overgeheveld naar het ABP.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Jaarrekening 2024.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Als het doelrendement niet kan worden gerealiseerd zal de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad moeten aanvullen. Voor het kwantificeren van het risico gaan we uit van het geprognosticeerde resultaat over 2024 (ongeveer 7,8% positief rendement). Voor de jaren 2025 tot en met 2029 gaan wij uit van een te realiseren rendement van gemiddeld 3% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,15 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2029 zou dan het eigen vermogen € 0,4 mln. negatief zijn. Het risico is (nagenoeg) gelijk gebleven ten opzichte van de inschatting voor de Programmabegroting 2025, vooral door de incidentele storting van € 0,95 mln. in 2023 door de provincie en vanwege de gunstige rendementen in 2023 en 2024.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.
Vanwege een lopend nationaal onderzoek naar een nieuwe systematiek om de rekenrente te bereken bestaat er een kans dat de rekenrente in de toekomst wordt bijgesteld. Het effect van een lagere rekenrente kan zijn dat het vermogen incidenteel aangevuld moet worden. In 2024 heeft het college besloten om de rekenrente niet te verlagen voor 2026.

De resterende financiële risico's bedragen circa € 0,12 mln.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Flevokust Haven
Flevokust Haven is in het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen. Eén terreindeel (B) is voor de middellange termijn verpacht aan een containerterminal bedrijf. Het andere terreindeel (A) is de afgelopen jaren verpacht voor korte periodes aan diverse logistieke bedrijven voor projectladingen, zoals windmolenonderdelen en assemblage. Eind 2024 heeft betreffende containerterminal bedrijf aangegeven ook terreindeel (A) voor middellange termijn te willen pachten vanaf 1 september 2025. Formalisatie van het contract zal plaatsvinden in Q1 2025. Na contractondertekening is het financiële risico ten aanzien van de opbrengsten beperkt, mede ook omdat deze conservatief zijn geraamd.

Recent is bekend geworden dat er mogelijk ingrijpende herstelwerkzaamheden voor de terreinverharding nodig zijn. De komende maanden (Q1-Q3 2025) wordt onderzocht wat de oorzaak is en welke maatregelen nodig zijn om deze te herstellen. De financiële impact hiervan is momenteel nog niet bekend.

(Grotere) infrastructurele projecten
Programma Mobiliteit
Sinds de vaststelling van het 'Programma Mobiliteit en Ruimte' worden we geconfronteerd met forse kostenstijgingen. De hardnekkig hoge inflatie in combinatie met noodzakelijke en onvoorziene scope wijzigingen voortkomend uit technische vereisten leiden met name bij de grote infrastructurele projecten tot substantiële dekkingsproblemen. Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan nu reeds worden geconcludeerd dat de door u gekozen balans tussen ambitie en middelen niet langer meer realiseerbaar is.
Bij uitblijven van aanvullende middelen is het neerwaarts bijstellen van de ambitie in kwalitatieve en/of kwantitatieve zin onvermijdelijk.

(Grotere) infrastructurele projecten
De project overstijgende risico’s van de infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan
€ 20,0 mln. worden meegenomen in het risicoprofiel op concernniveau. Deze vallen niet onder het programma 'Mobiliteit'.

In 2024 is het Oeverprogramma gestart met het aanpakken van een deel van de risicolocaties, dit betreft ca. 13 km. Het ontwerpproces van deze oevers wordt in de tweede helft van 2025 afgerond. Naar verwachting start de realisatie in januari 2025.

Parallel aan dit werk zijn onderzoeken uitgevoerd om de precieze opgave verder te inventariseren en prioriteren. In 2025 willen we meer inzicht verschaffen over het vervolg.

De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten;
• daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Dossier Stikstof
De Raad van State heeft op 29 mei 2019 het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ongeldig verklaard als basis voor vergunningverlening voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Deze uitspraak betekende een omslagpunt: projecten vereisen sindsdien een vergunning onder de Wet natuurbescherming, waarbij significante effecten op natuurherstel moeten worden uitgesloten.
In februari 2024 heeft de RvS bepaald dat bij extern salderen het additionaliteitsvereiste geldt. Dit houdt in dat stikstofruimte alleen kan worden ingezet als wordt aangetoond dat deze ruimte niet nodig is voor natuurherstel. Daarnaast heeft RVS in een recente uitspraak (18 december 2024) verklaard dat intern salderen opnieuw vergunning plichtig is, ook met terugwerkende kracht op projecten die tussen 2021 en 2025 zijn uitgevoerd.

Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen - woningbouw, de aanleg van infrastructuur, de bouw van nieuwe bedrijventerreinen - en agrarische activiteiten die kunnen leiden tot een toename van dergelijke depositie. Waar het onder het PAS mogelijk was om relatief kleine nieuwe emissies met een melding af te doen is nu een vergunning vereist. Eerder gedane meldingen hebben hun rechtskracht verloren.

Het wegvallen van het PAS vereist nu voor veel ontwikkelingen, zelfs op afstand van Natura 2000-gebieden, vooraf bewijs dat er geen significante schadelijke effecten zijn. Toestemming wordt verleend via een Wet natuurbescherming-vergunning na positieve beoordeling door GS of het ministerie van LVVN. Bestemmingsplannen moeten mogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden meenemen, en indien nodig moet stikstofuitstoot elders worden verminderd (salderen) met een passende beoordeling.

Rijk en provincies hebben een nieuwe stikstofaanpak ontwikkeld om natuurdoelen te halen en een basis te leggen voor nieuwe vergunningen. De reductieambities zijn vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurherstel: 40% in 2025, 50% in 2030 en 74% in 2035. Deze doelen waren opgenomen in het ontwerp 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG). Echter heeft het kabinet een streep door dit programma gezet. Van de 24 miljard die eerst beschikbaar De aanpak omvat zowel generieke maatregelen door het Rijk als een gebiedsgerichte aanpak door de provincies.
Flevoland heeft een bijzondere positie in deze aanpak, aangezien wij geen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel bijdragen aan de vermindering van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, zoals De Wieden – Weerribben. Dit heeft vooral impact op de landbouw, maar ook andere sectoren worden beïnvloed.

In de Flevolandse Aanpak Stikstof (FAS) is onze gebiedsgerichte aanpak uitgewerkt. Een vrijwillig gebiedsproces is gestart in de oostrand van de Noordoostpolder, waar we streven naar een reductie van 50%. In de rest van de provincie is het reductiedoel 20%. Het FAS is geïntegreerd in de ambitie van het FPLG. De stikstofdoelen worden gebiedsgericht aangepakt, waarbij een integrale aanpak wordt gehanteerd om meekoppelkansen voor agrariërs te benutten. Daarnaast kunnen andere maatregelen, zoals het aanleggen van brede erfsingels en het reduceren van veldemissies, bijdragen aan de vermindering van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

In de uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2024:834) van 28 februari 2024 wordt het principe van additionaliteit bevestigd. Kort gezegd, volgt uit deze uitspraak dat er geen vergunning kan worden verleend waarbij extern gesaldeerd wordt tussen twee projecten zonder dat is aangetoond dat de stikstofruimte noodzakelijk is voor het behalen van instandhoudingsdoelen. Op dit moment wordt er hard gewerkt aan het aantonen van de dalende lijn in stikstof depositie vanuit Flevoland. Een eerste inventarisatie van genomen en toekomstige maatregelen geven al hoopvolle resultaten.

Dit betekent voor projecten in Flevoland dat deze niet kunnen worden uitgevoerd als er een toename van stikstofdepositie is op omliggende, overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Naast de uitdaging om passende stikstofruimte te vinden, kan deze ruimte niet worden ingezet totdat additionaliteit is aangetoond.

Er is speciale aandacht voor de PAS-melders, bedrijven (veelal agrariërs) die in het verleden een kleine emissietoename hebben gemeld waarvoor destijds geen vergunning nodig was. Nu is echter duidelijk dat een vergunning wel nodig is, maar het is moeilijk om voldoende stikstofruimte te vinden en uit te geven. Ondertussen verkeren deze ondernemers in een moeilijke positie, verergerd door een toename van handhavingsverzoeken.

Om de PAS-melders te helpen, is in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering een legalisatieprogramma opgenomen. Hiermee kunnen PAS-melders alsnog een vergunning krijgen zodra het Rijk de benodigde stikstofruimte heeft verworven. PS en GS hebben aangegeven actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen. De verzamelde stikstofruimte wordt ondergebracht in een aparte bank voor PAS-melders. Er zijn inmiddels enkele vergunningen afgegeven voor PAS-melders en momenteel wordt stikstofruimte opgekocht om een deel van hen te kunnen legaliseren.

De risico’s binnen het dossier stikstof betreffen voor de provincie:

• de juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten). Dit risico wordt versterkt doordat verschillende regelingen en besluiten van Rijk en provincies worden aangevochten (onder andere het besluit om niet handhavend op te treden bij PAS melders);
• de hoogoplopende kosten van diverse maatregelen, met name het opkopen van bedrijven die stikstof uitstoten. Het transitiefonds (in totaal € 24 mld.) dat door het Rijk was aangekondigd is niet terug te vinden in het coalitieakkoord. De onzekerheid is nu hoeveel geld beschikbaar komt vanuit het Rijk om emissie reducerende maatregelen te nemen;
• het verlopen van aangekochte stikstofruimte, waardoor deze niet meer kan worden ingezet;
• gestelde stikstofdoelen niet tijdig behaald worden, mede door hierboven genoemde juridische complexiteit, frictie tussen verschillende belangen: PAS-melders legaliseren, Natuur en nieuwe activiteiten;
• het niet kunnen aantonen van additionaliteit waardoor vergunningverlening tot stilstand komt met gevolgen voor economische ontwikkelingen en het legaliseren van PAS-melders. Tot dat er voldoende maatregelen zijn genomen om depositie op omliggende stikstofgevoelige N2000 naar beneden te brengen;
• vertraging / stilstand van economisch grote projecten Flevoland: 'Rondweg Lelystad', 'Verbreding A6', 'Oplossen netcongestie'; doordat additionaliteit niet kan worden aangetoond of de benodigde stikstofruimte niet tijdig voorhanden is. Het risico dat de PAS-melders (circa 140) worden belemmerd in hun activiteiten, doordat zij niet tijdig worden gelegaliseerd; bijvoorbeeld doordat het Rijk haar planning aangaande herstel legalisering PAS-melders niet zou halen (2025).

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 hebben PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen (€ 2,5 mln.) dat zo nodig wordt opgehoogd. Bij de Perspectiefnota 2023-2026 is incidenteel een aanvullend bedrag van € 2,4 mln. beschikbaar gesteld.
• Het is zaak voldoende deskundige capaciteit op het stikstofdossier in te zetten. Daarom is er structurele en incidentele capaciteit beschikbaar voor advisering aan GS, rapportage van de voortgang aan PS en participatie in externe processen. Ten aanzien van dit laatste punt heeft de provincie een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking tot actuele vraagstukken rondom het stikstofdossier, ook wanneer er een relatie is met andere opgaven. Zo loopt er een apart spoor via het IPO (AC en BC-stikstof) en participeert Flevoland in het bestuurlijk overleg (BO) stikstof met het Rijk. Hierdoor kunnen PS snel geïnformeerd worden bij knelpunten.
• Extra inzet op het aantonen van dalende trend van stikstof depositie op omliggende N2000 gebieden. Hiermee zou potentieel additionaliteit kunnen worden aangetoond.

Openbaar vervoer
Inleiding
De bekostiging van de openbaar vervoer concessie IJssel-Vecht 2023-2035 komt uit twee bronnen: de exploitatiebijdrage vanuit de provincie (circa 65%) en de reizigersopbrengsten die uiteenvallen in twee groepen:

1.   Opbrengsten uit de OV-studentenkaart (een bijdrage van het ministerie van OCW – circa 17%

(incl. incidentele middelen ‘motie Krul’);

2.    Overige reizigersopbrengsten (verkoop abonnementen, reizen op saldo e.d.) – circa 30% (incl.

structurele middelen ‘motie Bikker’).

Ad 1. Opbrengsten OV-studentenkaart
Het aantal studenten in het OV is als gevolg van de coronapandemie met ruim 20% gedaald en het ministerie van OCW past haar bijdrage voor de studentenkaart hierop aan. In de opbrengstenprognose concessie IJssel-Vecht voor 2025 gaat vervoerbedrijf EBS uit van een structureel lagere opbrengst uit de OV-studentenkaart van circa € 0,78 mln. per jaar (prijspeil 2024). Hoe groot de invloed van deze tegenvaller op het uiteindelijk concessieresultaat gaat zijn moet nog blijken. In 2025 geldt nog de contractuele opbrengstgarantie (zie ad 2.) en de lagere vergoeding voor de OV-studentenkaart wordt in deze berekening betrokken.

Ad 2. Opbrengstgarantie
Sinds de coronapandemie is het reisgedrag in het openbaar vervoer veranderd en zijn de reizigersopbrengsten nog steeds lager dan in 2019. Met ingang van 2024 is het Rijk gestopt met het geven van compensatievergoedingen voor tegenvallende reizigersopbrengsten. Om de risico’s voor EBS te beperken is door de opdrachtgevers van de concessie (provincies Gelderland, Overijssel en Flevoland) tot en met 2025 een opbrengstgarantie gegeven op het niveau van 90% van de reizigersopbrengsten in 2019 (€ 9,2 mln. op basis van prijspeil 2024). Gelukkig kunnen we constateren dat de voorlopige reizigersopbrengsten in 2024, inclusief de Bikker en Krul gelden, circa € 9,65 mln. bedragen en derhalve € 0,45 mln. hoger waren dan het gegarandeerde opbrengstenniveau van 90%.

Op basis van de opbrengstenprognose 2025, zoals door de vervoerder opgesteld, blijkt dat het met de garantstelling samenhangend risico wordt ingeschat op € 0,22 mln., hetgeen dus voornamelijk wordt veroorzaakt door wegvallende opbrengsten uit de OV-studentenkaart (zie ad 1).

Beheersmaatregelen
De nieuwe concessie IJssel-Vecht 2023-2035 is met de nodige tegenvallers op het vlak van de uitvoeringskwaliteit in 2024 echt van start gegaan in Flevoland. Het opbrengstenrisico is zoals hierboven ook opgemerkt binnen kaders bij de vervoerder gelegd. De aanbestedende provincies (Gelderland, Flevoland en Overijssel) hebben bij de aanbesteding gesteld dat zij tot en met 2025 garant staan voor 90% van de reizigersopbrengsten ten opzichte van 2019 (geactualiseerd prijspeil). Mocht deze omzet niet worden gehaald, dan verstrekken de provincies een extra bijdrage of stemmen zij in met een kleiner OV-aanbod. In 2025 gaan de opdrachtgevers met elkaar en met EBS in gesprek over het (financieel) perspectief van de concessie voor de komende jaren. Binnen de concessie is afgesproken iedere 3 jaar een review te doen om de afspraken en prestaties met elkaar tegen het licht te houden.

Dekking
Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Met het vaststellen van de Zomernota 2023 hebben PS dit bedrag beschikbaar gesteld tot en met 2025. Het verwacht maximaal financieel risico wordt vooralsnog ingeschat op € 0,22 mln. De gereserveerde middelen zijn naar verwachting voldoende om de geïdentificeerde risico’s in 2025 mee af te kunnen dekken. Over het perspectief voor de jaren 2026 en verder volgt later meer duidelijkheid.

Belemmeringen vanuit het perspectief

De beantwoording van de vraag welke risico’s zich hebben voorgedaan of welke risico’s onze ambities de komende tijd kunnen doorkruisen is zonder enige afbakening niet goed mogelijk. Om die reden is voor de ontwikkeling van Flevoland in de laatste perspectiefnota gebruik gemaakt van drie perspectieven om onze werkelijkheid weer te geven. Bij beleidsbeslissingen en besluitvorming is het aannemelijk dat er een relatie is met één of meer van deze lagen. En daarin kunnen zich onzekere gebeurtenissen voordoen, die de ontwikkeling van Flevoland benadelen of zelf belemmeren.
Deze lagen zijn:

• het natuurlijk fundament: waarin veranderingen in biologische- en bodemwaterprocessen en -systemen pas na vele generaties zichtbaar worden, maar ook moeilijk te keren zijn;
• de laag van netwerken, (digitale) verbindingen, stromen, dijken en gebiedsinrichtingen. Deze is bijvoorbeeld in het landschap van stad en land zichtbaar in de patronen. Deze stroomverbindingen gaan soms honderden jaren mee en we transporteren van alles: goederen, voedsel, (circulaire) grondstoffen, nutsvoorzieningen, informatie;
• de leeflaag (occupatie), waar mensen wonen, werken en leven. Menselijk ingrijpen is direct zichtbaar en het meeste wordt niet ouder dan 100 jaar.

Als vertrekpunt heeft de provincie gekozen voor ‘het bouwen van een samenleving’. Die ambitie vindt haar uitwerking in de Strategische Agenda Flevoland (SAF) en daarover zoeken we de afstemming met het kabinet over de gezamenlijke aanpak van nationale vraagstukken in onze regio. Daarnaast is het afgelopen jaar een begin gemaakt met een nieuwe Omgevingsvisie waarin PS de ontwikkelingsrichting van Flevoland bepalen. In vier scenario’s is de ontwikkeling van Flevoland verkend. Daarbij wordt met diverse risico’s en risicoprofielen aangegeven welke oplossingen voorkeur krijgen. Ook de nationale vraagstukken, geopolitieke ontwikkelingen, veranderingen in internationale verhoudingen hebben invloed op de mogelijke de ontwikkelingsrichting van de samenleving in Flevoland.

Een goede beheersmaatregel is dat Flevoland duidelijk voor ogen staat en opschrijft welke ontwikkeling voor het gebied en voor onze inwoners nodig is. Dit verhaal wordt krachtig wanneer we aansluiten bij de drie pijlers van de SAF (welzijn, welvaart en leefomgeving; brede welvaart) en daarbij toetsen aan de effecten op de drie eerdergenoemde lagen.

Externe onzekerheden:
Niet alles kan (overal) en dus zullen er (ruimtelijke) keuzes moeten worden gemaakt. Strategische investeringen in de economische, fysieke, ecologische, digitale en sociale infrastructuur zijn nodig voor het behoud van onze brede welvaart. Met dergelijke externe ontwikkelingen zal ook de provincie in strategisch risico denken rekening moeten houden. Tegelijkertijd doen zich problemen voor of zijn er onzekerheden waar te nemen:

• afstemming op de koers van het kabinet en de beschikbaarheid van middelen;
• externe, globale ontwikkelingen en internationale relaties leiden tot maatregelen ook in Flevoland (bijvoorbeeld op het gebied van energie, economie en bereikbaarheid);
• landelijke wet- en regelgeving (of het gebrek daaraan), financiële beperkingen en capaciteit zijn risico’s waarmee bij besluitvorming over de ontwikkeling van Flevoland rekening moet worden gehouden (bv. Stikstofbeleid);
• de toenemende spanningen in de wereld leiden tot forse investeringen op het gebied van defensie om onze samenleving en democratie te beschermen. Met als gevolg ruimtebeslag en minder beschikbare middelen voor andere doelen.

Belemmeringen in Flevoland
De ontwikkeling van Flevoland kan worden belemmerd door beperkingen in de drie lagen. Daarnaast kunnen zich bestuurlijke en maatschappelijke risico’s voordoen. Voorbeelden zijn:

• de kwaliteit en kwantiteit van grondwater, zoetwater, drinkwater en bodem;
• de beschikbaarheid van essentiële grondstoffen;
• netcongestie: de beschikbare capaciteit is ontoereikend voor toekomstige ontwikkelingen met een stijgende vraag;
• infrastructuur: stijgende behoefte aan verkeer en bereikbaarheid (mede door de groei van het aantal inwoners en bedrijven) en beperkte middelen voor beheer, onderhoud en nieuwbouw. Dit geldt voor data, voor vervoer per weg, water, lucht. Vertraging of uitstel van dergelijke verbindingen kunnen het bouwen aan een samenleving in Flevoland bemoeilijken of hinderen;
• maatschappelijke en bestuurlijk-politieke tegenstellingen in belangen kunnen zo groot zijn dat draagvlak, samenwerking en gezamenlijke aanpak van de ontwikkeling van Flevoland worden belemmerd.

Verdeelmodel Provinciefonds
Sinds 2019 onderzoekt het Rijk het verdeelmodel van het provinciefonds. Het doel van het onderzoek is om een nieuwe kostengeoriënteerde verdeling te maken, waarbij recht gedaan wordt aan de eigenheid en autonomie van de provincies. Omdat het gaat om de 'verdeling' zal met dit traject niet de omvang van het provinciefonds aanpast worden. Er zullen wel herverdelingseffecten plaatsvinden. Dus waar sommige provincies meer uit het fonds zullen krijgen moeten anderen inleveren. De voorziene herverdeeleffecten kunnen een omvangrijk gevolg hebben voor de financiële positie van onze provincie. Voor Flevoland is de voorlopige uitkomst van het voorgenomen model negatief, de uitkering uit het provinciefonds zal afnemen.

Wij hebben bezwaren tegen het invoeren van het door Cebeon opgestelde model, zowel financieel als inhoudelijk. Het model van Cebeon leidt tot grote herverdelingseffecten en onduidelijkheid,

BZK heeft in maart 2024, samen met de provincies, advies gevraagd bij de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) over de verdeling van het provinciefonds en het rapport van Cebeon. Op 20 september 2024 heeft de ROB haar advies gepresenteerd aan zowel BZK als de provincies. Volgens de ROB vormt het rapport van Cebeon een vertrekpunt voor een nieuwe verdeling, maar het is niet toekomstbestendig. Er wordt nog onvoldoende rekening gehouden met de eigenheid van de provincies. Daarom is het nodig om normatieve keuzes te maken. Die moeten gaan over de mogelijkheden van de provincies die zij hebben om invulling te geven aan hun rol, taken en verantwoordelijkheden.

Wij hebben het risico van een nieuw verdeelmodel niet gekwantificeerd in deze paragraaf. Het is namelijk niet mogelijk om de impact van het model voor de komende jaren in te schatten. Dat komt enerzijds doordat Cebeon alleen de financiële impact voor het jaar 2020 heeft berekend en anderzijds door de vele parameters in het model die onmogelijk door onszelf te bepalen zijn.

Het is nu aan de fondsbeheerders om invulling te geven aan het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Dat omvat aanpassingen op het model van Cebeon en verdere onderzoeken naar de parameters, clusters en andere uitgangspunten.

Arbeidsmarkt
De ontwikkeling van de arbeidsmarkt is een landelijk vraagstuk. In veel sectoren is een tekort aan personeel. Om onze samenleving te kunnen dienen is een goed overheidsapparaat nodig. Bovendien is het vertrouwen in de overheid gedaald en zal zij zich moeten inspannen om de brug tussen samenleving en overheden te kunnen slaan. Een tekort aan goed gekwalificeerd en toegewijde medewerkers is dan ook een strategisch risico, ook voor onze provincie. De ambities zijn hoog en de maatschappelijke opgaven groot. Maar wanneer de provincie niet kan realiseren, dan wordt die kloof eerder groter dan kleiner. De praktijk in Flevoland is dat het aantrekken van het juiste personeel lastig is en soms veel langer duurt dan gepland. Daardoor blijft realisatie uit, mede omdat partners met dezelfde krapte te maken hebben. Hier is sprake van een risico voor de langere termijn.