Doelstelling jaarstukken
De jaarstukken zijn een belangrijk instrument voor Provinciale Staten (hierna PS). Hierin leggen Gedeputeerde Staten (hierna GS) verantwoording af over gerealiseerde doelstellingen, uitgevoerde activiteiten en de (rechtmatige) inzet van de financiële middelen die provincie Flevoland ter beschikking stonden. De jaarstukken zijn daarmee ook een belangrijk instrument om inhoud te geven aan de controlerende rol van PS.
Plaats jaarstukken in de planning & controlcyclus
In de Programmabegroting 2024 is vastgelegd wat provincie Flevoland wilde bereiken, wat daarvoor zou worden gedaan en welke financiële middelen daarvoor beschikbaar werden gesteld. De programmabegroting is door PS vastgesteld. Een en ander is in financiële zin verder uitgewerkt in de productenraming, die door GS is vastgesteld.
Tussentijds zijn plannen bijgesteld aan actuele ontwikkelingen. Dat kan integraal als onderdeel van de reguliere cyclus gebeuren via nota's (waaronder de zomernota en de perspectiefnota), maar ook separaat op basis van tussentijds door PS en GS genomen besluiten. Indien deze bijstelling financiële consequenties kent dan wordt met dat besluit eveneens een begrotingswijziging door PS vastgesteld (of in mandaat door GS, conform de financiële verordening).
In de Jaarstukken 2024 wordt eindverantwoording afgelegd over de uitvoering van de ambities, zoals verwoord in de Programmabegroting 2024, en eventueel bijgesteld bij de zomernota, of separate voorstellen. Er wordt aangegeven in welke mate de doelstellingen zijn gerealiseerd en er wordt verantwoording afgelegd over daarvoor uitgevoerde activiteiten en de inzet van financiële middelen. Dit document dient ter ondersteuning van de controlerende rol van PS.
Structuur jaarstukken
Vanaf de Programmabegroting 2024 is het Coalitieakkoord 2023-2027 'Toekomst voor het nieuwe land; Van, voor en door Flevolanders' van de nieuwe bestuursperiode toegepast. De structuur en inhoud van de begroting werd aangepast om zo goed als mogelijk bij dit coalitieakkoord aan te sluiten. Zowel de indeling van de programma's en programmaonderdelen als de indicatoren, doelen en activiteiten zijn hierop bijgesteld. De Jaarstukken 2024 kennen een verantwoording volgens deze programmastructuur (met negen programma’s). Deze opzet voldoet daarmee aan het BBV. Dat stelt dat de jaarstukken een gelijke indeling moet kennen als de begroting.
De structuur van de jaarstukken wordt bepaald door wettelijke en niet wettelijke vormeisen.
Wettelijke vormeisen: het BBV
Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bevat vormeisen voor de jaarstukken.
Deze dient de volgende onderdelen te bevatten:
- de programmaverantwoording, waarin per beleidsprogramma een verantwoording wordt gegeven over de beoogde doelen en maatschappelijke effecten, en de wijze waarop getracht is deze te verwezenlijken;
- de paragrafen, bedoeld als nadere toelichting op onderwerpen die van wezenlijk belang zijn voor het inzicht in de financiële positie. Zij geven een verantwoording over de beleidsuitgangspunten van beheersmatige activiteiten en lokale heffingen weer. De wettelijk verplichte paragrafen zijn: 'Lokale heffingen', 'Weerstandsvermogen en risicobeheersing', 'Onderhoud kapitaalgoederen', 'Financiering, 'Bedrijfsvoering', 'Verbonden partijen', 'Grondbeleid' en de 'Openbaarheidsparagraaf Woo'. Daarnaast kan besloten worden om additionele paragrafen op te nemen, hier is (vooralsnog) geen gebruik van gemaakt;
- een jaarrekening die opgebouwd is uit een jaarrekening op hoofdlijnen, een overzicht van baten en lasten, dat alle baten en lasten van de in de programmaverantwoording opgenomen activiteiten bevat, een balans met toelichting en, vanaf boekjaar 2023, de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De jaarrekening vormt de basis voor de controle op het getrouwe beeld door de accountant;
- de bijlage met het overzicht van de gerealiseerde lasten en baten per taakveld en de specificatie van incidentele lasten en baten.
Niet-wettelijke vormeisen
Ieder hoofdstuk uit de programmaverantwoording begint met een korte introductie op het hoofdstuk, een beschrijving van de met het programma beoogde effect, een overzicht van de indicatoren (eigen indicatoren alsmede verplichte BBV-indicatoren) en de doelenboom. Per programmaonderdeel worden vervolgens de doelen, doelrealisatie en de daarbij uitgevoerde activiteiten beschreven. Waar van toepassing is dit aangevuld met een duiding van de strategische risico’s en beheersmaatregelen die realisatie van dit doel in de weg kunnen staan. Tot slot volgt een overzicht van de aangewende middelen en een verklaring bij het verschil tussen de rekening en de begroting na wijziging. Met deze werkwijze sluiten we aan bij het voorschrift van het BBV om binnen de programmaonderdelen onderscheid te maken in de 3 W-vragen ('Wat hebben we bereikt', 'Wat hebben we daarvoor gedaan', 'Wat heeft het gekost').
Nieuw en gewijzigd in 2024
- In de eerste helft van 2023 is het Coalitieakkoord 2023-2027 opgesteld. De Programmabegroting 2024 was het eerste boekwerk in de nieuwe bestuursperiode. De structuur en inhoud (waaronder de doelen en resultaten) van deze jaarstukken sluiten zo goed als mogelijk hierbij aan.
- De kwaliteit en relevantie van de huidige doelen en indicatoren worden regelmatig ter discussie gesteld. Bij de vaststelling van de Programmabegroting 2024 hebben PS in een motie GS opgedragen te werken met SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden) geformuleerde doelen in de programmabegroting. Daarnaast is gevraagd om logische indicatoren te verbinden aan de SMART geformuleerde doelen. Zo kunnen PS volgen of en in welke mate de doelen zijn behaald. Bij het opstellen van de Programmabegroting 2025 is een eerste invulling gegeven aan deze motie. Evenals de Programmabegroting 2025 zijn deze jaarstukken concernbreed en daarmee integraler dan voorheen voorbereid. Het raamwerk van doelen (doelenboom met de doelen van de Programmabegroting 2024) is daarvoor als basis gebruikt. Deze nieuwe aanpak biedt de mogelijkheid aan te sluiten bij doelen en indicatoren van de ‘Monitor Brede Welvaart’ die voor Flevoland in ontwikkeling is. De indicatoren zijn raadpleegbaar op de website van 'Feitelijk Flevoland'. In de voorliggende jaarstukken is, evenals bij de Programmabegroting 2025, per programma is een link naar dit dashboard toegevoegd: https://feitelijkflevoland.nl/dashboard/dashboard/programmabegroting. In deze jaarstukken is daar verder invulling aan gegeven. De ‘Beleidsindicatoren BBV’ zijn overigens verplicht voorgeschreven en zijn daarom niet aangepast.
- Zoals in de Perspectiefnota 2025-2028 is beschreven hebben we, evenals bij de Programmabegroting 2025, (per programmaonderdeel) de relevante transitieopgaven als rode draad opgenomen. Daarmee wordt inzicht geboden in de inzet die over de volle breedte op deze grote vraagstukken wordt gepleegd.
- Vanaf de Jaarstukken 2022 is volgens het BBV voorgeschreven om de Openbaarheidsparagraaf Woo op te nemen in de jaarstukken. In de Jaarstukken 2023 waren het algemene beleid en uitgangspunten ten aanzien van de Woo separaat opgenomen als onderdeel van de paragraaf Bedrijfsvoering. In deze jaarstukken is de Woo integraal opgenomen in de 'Openbaarheidsparagraaf Woo' in het onderdeel 'III Paragrafen'.
- Onder de 'Niet in de balans opgenomen rechten en verplichtingen' in onderdeel 4 van deze jaarstukken is een overzicht inzake de meerjarige materiële subsidies opgenomen. Dit overzicht geeft inzicht in de resterende verplichting inzake de meerjarige (materiële) subsidies. Daarnaast is een verwijzing opgenomen naar het subsidieregister, waarin de verstrekte subsidies over de periode 2017 tot en met 2023 zijn te raadplegen.
Autorisatie
PS hebben een kaderstellende en controlerende taak. In de Provinciewet is opgenomen dat
PS de begroting (inclusief programmaplan, paragrafen en financiële begroting) vaststellen. Het financiële autorisatieniveau van de programmabegroting ligt per programmaonderdeel op het totaal van lasten en baten. Dit houdt in dat GS per programmaonderdeel niet meer mogen besteden dan het voor dat onderdeel geraamde totaal van de lasten (begroting na wijziging). Dit bedrag kan – meestal op grond van een voorstel van GS - via begrotingswijziging door PS worden gewijzigd. In deze jaarstukken verantwoorden wij in hoeverre wij in 2024 binnen de geautoriseerde bedragen zijn gebleven.
Mandaatverlening
Door eerdere besluitvorming van PS zijn er uitzonderingen ontstaan op de algemene lijn zoals hiervoor beschreven. Deze uitzonderingen hebben betrekking op gedelegeerde reserves, gedelegeerde oormerken in de 'Brede Bestemmingsreserve' en stelpost 'Nieuw beleid' en gemandateerde begrotingswijzigingen.
1. Gedelegeerde reserves
De provincie beschikt over een aantal reserves. Het beleid ten aanzien van de vorming en besteding van reserves en voorzieningen is vastgelegd in de 'Nota Reserves & Voorzieningen 2020-2023' (PS van 13 november 2019). Het besteden van de middelen binnen deze reserves is voorbehouden aan PS. Dit houdt in dat eerst een voorstel aan PS dient te worden voorgelegd, alvorens verplichtingen ten laste van reserves mogen worden aangegaan. Daarnaast is besloten de beslissingsbevoegdheid tot besteding en het aangaan van verplichtingen voor de uitvoeringsreserves en de egalisatiereserves bij GS neer te leggen om de doelmatigheid en slagvaardigheid van de provincie te vergroten. De besteding van deze reserves vindt plaats in overeenstemming met de doelstellingen die PS daarvoor hebben vastgelegd. De hiermee verband houdende gemandateerde begrotingswijzigingen worden via de reguliere procedure ter kennisneming aan PS aangeboden.
2. Specifieke mandaten / delegaten
Naast het algemeen mandaat, zoals hierboven beschreven is er een aantal specifieke mandaten / delegaten door PS aan het college verleend, te weten enkele oormerken binnen de ‘Brede Bestemmingsreserve’ en de stelpost ‘Nieuw Beleid’, die gemandateerd zijn aan het college. Bij de vaststelling van de Programmabegroting 2018 - op 8 november 2017 -hebben PS mandaat verleend aan GS om specifieke begrotingswijzigingen vast te stellen die nodig zijn om projecten in uitvoering te nemen uit de Perspectiefnota 2017-2021. Daartoe zijn in de ‘Brede Bestemmingsreserve’ en de stelpost ‘Nieuw Beleid’ bedragen geoormerkt. Aanvullend zijn bij de Najaarsnota 2020 en de Perspectiefnota 2022-2025 ook dergelijke besluiten genomen.
3. Gemandateerde begrotingswijzigingen
PS hebben – via de ' Financiële verordening provincie Flevoland 2024' – het college gemandateerd om de onderstaande begrotingswijzigingen door te voeren. Dit heeft tot doel om het aantal begrotingsmutaties dat in de loop van een begrotingsjaar via een begrotingswijziging ter vaststelling aan PS wordt voorgelegd, te beperken. In veel gevallen gaat het om technische (detail)wijzigingen of wijzigingen waarbij de provincie geen beïnvloedingsmogelijkheden heeft. Het gaat daarbij om de volgende typen wijzigingen:
- doorgeven bijdragen van derden met een specifiek bestedingsdoel;
- reeds genomen Statenbesluiten;
- gedelegeerde onttrekkingen aan reserves (zie hierboven);
- begrotingsvoordelen uit lagere uitgaven en/of hogere inkomsten.
Om PS volledig op de hoogte te stellen van de gemandateerde begrotingswijzigingen van GS, stellen wij haar van de gemandateerde wijzigingen in kennis (via de besluitenlijst). Door middel van een kwartaalrapportage (vanuit GS) heeft PS per kwartaal inzicht in deze begrotingswijzigingen.
Verklaring resultaat per programmaonderdeel
Bij de toelichting op de middelen geven wij conform de vereisten in het BBV – indien van toepassing - een verklaring bij het verschil tussen de gerealiseerde baten & lasten en de begroting na wijziging. Conform de bestendige gedragslijn zijn alle verschillen groter dan € 100.000 van een verklaring voorzien. Ter verhoging van de informatiewaarde hebben wij hieraan toegevoegd of de afwijking effect heeft op een reserve of op het rekeningsaldo. Door afronding in duizendtallen kunnen kleine afrondingsverschillen ontstaan in en tussen de verschillende tabellen.
